beneficios previsionales

La cantidad de beneficios previsionales aumentó 112% en los últimos 15 años

Marcelo Capello y Laura Caullo 
  • El nivel alcanzado por el gasto previsional en Argentina se encuentra por encima de su participación histórica en términos del producto. En 2005 representaba el 5,2 % del PIB, para alcanzar 11,9% en 2020, incluyendo las cajas provinciales. Esta dinámica está relacionada con las moratorias previsionales, que arrancan en 2007, y el otorgamiento de diferentes pensiones no contributivas, como la Pensión Universal al Adulto Mayor (PUAM), en vigencia desde 2017
  • En 2007, con la incorporación de la moratoria previsional el crecimiento del gasto real fue del 40%, mientras que en 2002 con la crisis por la salida de la Convertibilidad la reducción en el gasto había sido de 20% en términos Por su parte, entre 2018 y 2020, el gasto correspondiente al instituto de seguridad social, ex cajas provinciales y organismos descentralizados cayó 6% en términos reales
  • El gasto previsional promedio de los primeros cinco meses de 2021 cayó 9,4% en términos reales respecto de igual periodo de 2020, ubicándose un 17.7% por debajo de los primeros cinco meses de 2018
  • El sistema jubilatorio viene incrementando su déficit año a año, y el rojo se cubre con cada vez más recursos tributarios. Precisamente, el elevado crecimiento del gasto previsional llevó el déficit previsional genuino (considerando como ingresos sólo los aportes y contribuciones a la seguridad social) desde un 0,5% del PIB en 2010 a 4,8% en 2020
  • Esta tendencia tiene que ver con la fuerte caída de la relación entre trabajadores activos y beneficiarios del sistema, desde 2,1 en 2006 a 1,4 en 2020. La cobertura previsional está vinculada al trabajo formal, pero en la actualidad el nivel de informalidad alcanza a la mitad de los Asimismo, hay diferencias importantes por categoría ocupacional entre los aportantes, ya que los asalariados representan el 75% y los independientes el 25% restante
  • La crisis del sistema terminó impactando sobre los haberes: la jubilación mínima cayó un 23,5% entre 2013 y 2021, mientras el haber promedio tuvo un descenso del 18,5% en los últimos 4 años.

El gasto previsional aumentó considerablemente en los últimos 15 años en Argentina y representa un 43% del gasto primario nacional (enero – mayo 2021). Así, en los primeros cinco meses de 2021 la suma destinada al pago de jubilaciones y pensiones fue de $1.312 miles de millones, con una reducción de $136 mil millones respecto al mismo período del año anterior (caída interanual real del 9,4%).

En particular, el Sistema Integrado de Pensiones de Argentina (SIPA) es un régimen previsional mixto, tanto del lado de los ingresos como del lado de los egresos. Los ingresos están conformados por aportes y contribuciones, ingresos tributarios de asignación específica y aportes del Tesoro Nacional. Los egresos están constituidos por jubilaciones y pensiones contributivas más las jubilaciones provenientes de las moratorias y las pensiones universales para adultos mayores. En tanto, el SIPA da cobertura previsional a toda la población ocupada en relación de dependencia del sector privado, a los trabajadores registrados por cuenta propia, a los trabajadores del sector público nacional y los trabajadores públicos de las provincias que transfirieron sus Cajas Previsionales al Estado Nacional en la década del 90 1. El sistema se completa con 13 provincias que mantuvieron sus cajas: Córdoba, Buenos Aires, Chaco, Chubut, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, La Pampa, Misiones, Neuquén, Santa Cruz, Santa Fe y Tierra del Fuego.

El nivel alcanzado por el gasto previsional en 2020 en Argentina se encontraba por encima de su participación histórica en términos del producto. De hecho, hacia mediados de la década del 2000 su participación era menos de la mitad que la actual (5,2% en 2005 versus 11,9% en 2020). Gran parte de este crecimiento estuvo relacionado a las moratorias previsionales desde el año 2007 y al otorgamiento de diferentes pensiones no contributivas, como la Pensión Universal al Adulto Mayor (PUAM) en el año 2017.

 

Gasto público total en pensiones 2000 - 2020

En otros términos, el gasto del Sistema de Pensiones Nacional en moneda constante creció 167% entre los años 2000 y 2020 (a precios de 2021), a una tasa del 6% anual promedio, aunque con importantes diferencias en distintos momentos del tiempo.

Estos contrastes obedecen en parte a la volatilidad macroeconómica y en parte a los cambios normativos que enfrentó el sistema, entre ellos la movilidad previsional. Así, por ejemplo, en 2007 con la incorporación de la moratoria previsional el crecimiento del gasto real fue del 40%, mientras que en 2002 con la crisis por la salida de la Convertibilidad la reducción en el gasto fue del 20% en términos reales. Por su parte, entre 2018 y 2020 el gasto correspondiente al instituto de seguridad social, ex cajas provinciales y organismos descentralizados cayó 6% en términos reales.

gasto previsional nacional

El gasto promedio de los primeros cinco meses de 2021 ($262.549 millones) cayó 9,4% en términos reales, respecto al promedio del mismo periodo en 2020 ($289.913 millones), ubicándose en 2021 incluso un 17.7% por debajo del gasto efectuado en los primeros cinco meses de 2018 ($319.171 millones).

Gasto previsional nacional

A lo largo de los últimos años, el Sistema de Seguridad Social en Argentina ha sufrido una serie de transformaciones que alteraron su estructura de financiamiento y la dimensión del gasto comprometido en torno al mismo. Desde hace décadas las cuentas no cierran, con más gastos que ingresos, y el sistema ha incrementado su déficit año tras año, que debió ser cubierto con ingresos tributarios. Precisamente, el elevado crecimiento del gasto previsional llevó el déficit previsional genuino (considerando como ingresos sólo los aportes y contribuciones a la seguridad social) desde un 0,5% del PIB en 2010 a 4,8% en 2020.

 

Gasto Nacional en prestaciones previsionales

Déficit previsional genuino

Con la moratoria previsional aumentó en forma considerable la cantidad de jubilados entre 2006 y 2010. Luego hubo otra suba importante entre 2014 y 2017, aunque de menor magnitud que la anterior.

En el año 2005 el gobierno nacional tomó una serie de medidas económicas y sociales que fueron acompañadas por un conjunto de reformas sobre el sistema previsional, cuando se lanzó el llamado “programa de inclusión jubilatoria”, más conocido como moratoria previsional, en la cual se flexibilizaron las condiciones de acceso a las prestaciones previsionales.

Este programa permitió que puedan jubilarse aquellas personas que cumplían con la edad de retiro (60 años para las mujeres y 65 años los hombres), pero no contaban con los 30 años de aportes que indica la Ley. Así, alguien con 10 o 15 años de aportes comprobados, podía acceder a un haber jubilatorio mínimo ($530 pesos de 2005), del que se descontaban durante 5 años las cuotas de una moratoria previsional. Cuanto mayor fuera la cantidad de años aportados, menor era el valor de las cuotas de la moratoria, y por ende mayor la jubilación neta de bolsillo.

Además, frente a las posibles consecuencias fiscales del efecto de la crisis financiera internacional, en diciembre de 2008 se eliminó el régimen de capitalización individual, que era uno de los componentes del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), de manera que sus afiliados y beneficiarios se incorporaron al régimen de reparto, mediante la creación del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA).

También en 2008, por medio de la sanción de la Ley Nº 26.417 de Movilidad de las Prestaciones del Régimen Previsional Público, se fijó un esquema de actualización de las prestaciones basado en la evolución de los salarios de los trabajadores en actividad y de los recursos previsionales. Hasta ese entonces, los aumentos de las prestaciones se habían realizado de manera discrecional y diferenciada por tramos de prestaciones, dinámica que originó gran litigiosidad en el sistema. Finalmente, también se realizaron modificaciones en las normas que regulan los denominados regímenes especiales y se restableció la vigencia de varios de ellos.

Por otra parte, en septiembre del 2014 se abrió una ampliación de la moratoria que originalmente (Ley 26.970) estaría abierta por dos años. Sin embargo, en el año 2016 se extendió hasta julio del 2019, aunque solamente para mujeres, y a su vencimiento fue extendida por 3 años más, de manera tal que actualmente está vigente hasta 2022 para las mujeres.

A continuación, se presenta la evolución de los beneficios del SIPA desde el año 2001 hasta el año 2020. El total de jubilaciones y pensiones asciende a casi 7 millones de beneficios, en que el 53% corresponden a beneficios conferidos por moratorias (3,6 millones).

Beneficios del SIPA

Con dicha evolución, cayó fuertemente la relación entre activos y beneficiarios del sistema, desde 2,1 en 2006 a 1,4 en 2020. Este resultado deja ver la fragilidad del sistema, con relación al desafío de sostenerlo de manera genuina.

En este sentido, la cobertura previsional está vinculada al trabajo formal, pero en la actualidad el nivel de informalidad alcanza a la mitad de los trabajadores ocupados. Asimismo, entre los aportantes actuales, existen diferencias importantes por categoría ocupacional, ya que los asalariados representan el 75% y los trabajadores independientes el 25% restante.

Relación aportes sobre beneficios de Anses

Por otra parte, hubo un sendero primero creciente y luego decreciente de los haberes previsionales. Mientras el haber mínimo acumuló una mejora real del 81% entre 2001 y 2008, el haber medio cayó un 5% en ese período.

No obstante, la mayor cantidad de beneficios conferidos que fueron acompañados con una fuerte suba del déficit genuino terminaron impactando sobre los haberes jubilatorios: la jubilación mínima cayó, en términos reales, un 26,5% entre enero-junio 2013 y mismo período de 2021, mientras el haber promedio tuvo un descenso del 18,5% entre enero- junio 2017 y e ídem de 2021.

Evolución del haber mínimo y el haber promedio

La participación del haber mínimo respecto del haber promedio creció entre 2003 y 2008, en gran medida por la falta de actualización de los salarios para el cálculo de los haberes jubilatorios, hasta 2008 los aumentos del valor de los haberes mínimos respondieron a una estrategia de ajustes discrecionales sin que se aplique un coeficiente similar para actualizar los salarios de referencia utilizados en el cálculo de los haberes iniciales.

No obstante, desde 2008 dicha relación fue cayendo paulatinamente hasta 2019, en que el haber mínimo representó el 65% del haber promedio. Sin embargo, considerando la información disponible para 2020 y en los primeros 5 meses del año, se advierte un incremento del haber mínimo por sobre el haber medio en este último subperíodo, llevando a que el haber mínimo represente dos tercios del haber medio en 2021.

Relación entre el haber mínimo y el haber medio

En definitiva, luego que la cantidad de beneficios aumente 112% entre 2005 y 2020, y ante el incremento del déficit genuino del sistema, el ajuste provino finalmente para el nivel del haber jubilatorio. El haber medio cayó un 18,5% en términos reales en los últimos cuatro años. Así, la fuerte suba en la cantidad de beneficios terminó afectando el haber de los jubilados.